关于前瞻性涉农立法的初步探讨

　　为构建乡村振兴法律体系，以下方面应当在立法规划中予以优先考虑。

　　1．关于农田水利立法

　　2016年《农田水利条例》的颁行对提高农业生产能力、保障粮食安全具有重要意义。为加强农田水利建设和管理，建议根据立法程序适时制定《农田水利法》。

　　（1）农田水利建设和管理面临的主要问题

　　现行的农田水利法律制度未能适应农村社会实践发展的需要，农田水利设施投资和管护机制不能体现集体土地所有权在小农水产权制度上的决定性作用，进而使其实施效果受到影响。

　　（2）立法要解决的主要问题

　　立法需要进一步贯彻落实国家的农田水利政策。首先，为提高小农水利用效率，需要重建小农水产权制度。其次，为适应农业生产经营体制发生的变化，需要增强社会力量投资农田水利的可操作性，完善农田水利投资及受益和激励机制。再次，需要完善农田水利设施管护主体制度。

　　2．关于农村金融和农业保险立法

　　完善农村金融与农业保险法律制度是农业支持保护立法的重要内容。

　　（1）农村金融及农业保险立法面临问题

　　目前，我国没有一部专门调整农村金融法律关系的法律。在行政法规层面，由《农业保险条例》调整农业保险关系。该条例确定了政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则，其他的规定多属于原则性条款。另外，规制农村金融和农业保险还有一些部门规章和地方规范性文件，但其效力较低，内容也较为零散，不足以有效规制农村金融和农业保险的发展。

　　由于农业贷款成本高、周期长、风险大，以盈利为目的的金融机构缺乏足够的动力去支持农村金融的发展。目前，农业保险的险种较少，主要集中于巨灾保险。由于收益低而风险高，保险机构参与农业保险的意愿较低。另外，良好的农村金融监管制度有待建立。

　　（2）农村金融及农业保险立法思路

　　完善农村金融和农业保险立法，需要坚持“市场主导、政府引导”的导向，实现农村政策性金融、农村合作性金融和农业保险共同发展。

　　由于新法立法周期较长，而实践需要对农村信贷管理、农业保险保障等问题及时作出法律回应，建议根据需要适时对《商业银行法》《保险法》等法律进行修改。

　　农村金融市场。为规范农产品交易市场的发展，应通过立法创新农产品期货期权等交易机制和交易种类。农业债券交易能够为农业发展筹集资金，建议探索通过立法发展农村债券市场的有效途径。

　　农业保险制度。为降低保险机构承受的风险，建议通过立法完善农业保险机构和再保险的风险分担机制。通过立法设立专门的农业保险管理机构，使其与保险机构合作，共同提供农业保险。另外，发展农村金融合作组织，支持其参与农业保险。

　　农村金融监管。为降低农村金融活动的风险，通过立法完善地方性金融监管制度，更有效地将小额贷款公司、融资担保公司等纳入监管体系。

　　3．关于乡村社会事业发展立法

　　为促进乡村社会事业的发展，在实施《基本医疗卫生与健康促进法》的同时，应将促进公共文化服务、完善教育体制等问题提上立法议程。

　　应考虑将公共文化服务促进和保障法列入下一步的立法规划，实现公共文化服务供给、公共文化服务设施建设、公共文化服务保障机制等方面的政策的法律化，为乡村文化振兴提供法律支持。

　　应当看到，城乡教育的不均衡问题仍然是农村教育的短板。在审视现行教育法律法规体系的有效性的基础上，建立更加有效地促进城乡教育均衡发展的法律保障机制。

　　4．关于行政执法

　　为保障乡村振兴法律体系的有效性，在将来的立法中，对涉农法律中的行政监管制度的完善，应以增强行政监管的独立性、降低执法成本、提高执法效率为目标，克服地方保护主义和部门主义，整合执法力量，实现监管机制的高效和协调。

　　（作者单位系中国社会科学院农村发展研究所）