宪法监督安社稷　备案审查佑苍生

　　2020年公民与组织提出审查建议5146件

　　十三届全国人大常委会第二十五次会议1月20日至22日在京召开，会议听取和审议了全国人大常委会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告。继2017年12月全国人大常委会会议首次听取审议备案审查工作情况报告以来，这是连续第四年公开亮相的又一份备案审查年度工作情况报告。

　　该份报告显示：2020年全国人大常委会办公厅共收到报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、特别行政区法律等1310件；全国人大常委会法制工作委员会共收到公民、组织提出的审查建议5146件，其中公民提出的有5144件。在创下历史新高的5146件审查建议里，属于全国人大常委会审查范围的有3378件。

　　城乡人身损害赔偿有望“同命同价”

　　2020年，不仅收到的审查建议数量创下历史新高，而且合宪性审查稳步推进。全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰表示：“2020年的合宪性审查工作取得重大突破，报告中发布的三个相关案例，每一个案例背后都涉及非常深层次的制度问题，与宪法的重大的原则精神或者重要制度密切相关。”

　　城乡人身损害赔偿标准“同命不同价”问题一直广为社会诟病。值得关注的是，此次报告披露的三个合宪性、涉宪性案例里，其中之一正剑指这一群众关切问题。

　　最高人民法院司法解释规定，人身损害赔偿案件中，对城镇居民和农村居民分别以城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金。有公民对此提出合宪性审查建议，认为因计算标准不一致导致司法审判实践中出现不公平现象，与宪法有关精神不一致。

　　全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀1月20日在向十三届全国人大常委会第二十五次会议作关于2020年备案审查工作情况的报告时介绍，经审查认为，伴随社会发展进步，国家提出城乡融合发展，城乡发展差距和居民生活水平差距将逐步缩小，城乡居民人身损害赔偿计算标准的差异也应当随之取消。2019年9月，最高人民法院授权各省、自治区、直辖市高级人民法院、新疆生产建设兵团分院开展统一城乡人身损害赔偿标准试点工作。经全国人大常委会法制工作委员会与最高人民法院沟通，建议在总结试点经验的基础上，适时修改完善人身损害赔偿制度，统一城乡居民人身损害赔偿标准。这意味着，城乡居民人身损害赔偿标准有望实现“同命同价”。

　　有的地方性法规规定，各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学；有的规定，经本地教育行政部门同意，有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课。全国人大常委会法制工作委员会经审查认为，上述规定与宪法第十九条第五款关于国家推广全国通用的普通话的规定和国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致，已要求制定机关作出修改。

　　非本地户籍能不能开出租车网约车

　　一年来，全国人大常委会法制工作委员会认真开展合宪性、合法性和适当性审查，对存在违背宪法规定、宪法原则或者宪法精神，与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致，违背上位法规定，或者明显不适当等问题的，区分不同情况分别予以纠正、作出处理。

　　除纠正与上位法相抵触的规定，在督促修改滞后于改革要求或制度调整的规定方面，2020年备案审查工作同样成绩亮眼。

　　党的十九届五中全会提出“增强生育政策包容性”。贯彻这一精神，全国人大常委会法制工作委员会要求各省、自治区、直辖市人大常委会对人口与计划生育领域相关法规、规章、规范性文件进行全面清理，对已经不适应现实情况的过于严厉的处罚处分处理规定，先停止执行，再适时作出修改。同时，建议有关方面尽快研究调整与此相关的政策和规定。

　　有的地方性法规将具有本地户籍规定为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件，有公民对此提出审查建议。全国人大常委会法制工作委员会经审查认为，以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定，不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革要求，已要求制定机关修改。

　　在接受采访时，梁鹰对这一备案审查案例给予补充说明：“我们也提出，在取消这些身份限制的过程当中，要加强对出租车司机、出租车公司的监督管理，就是说要防止出现监管不到位导致恶性案件的情况。下一步我们将跟踪相关地方的进展情况，督促尽快取消这些歧视性做法。”

　　地方性法规能否规定电动车载人数

　　伴随改革的进一步推进，全国人大常委会法制工作委员会注重为地方释放立法空间。梁鹰介绍，支持制定机关开展探索创新的情形有三种：一是上位法已修改，而地方性法规滞后于上位法的，督促制定机关及时跟进修改完善；二是支持地方性法规按照中央改革部署进行先行先试；三是鼓励地方根据实际需要，在不与宪法、法律的基本精神抵触的基础上开展地方立法探索。在这方面，2020年备案审查工作情况报告亦有相关案例披露。

　　有的地方性法规规定，成年人驾驶电动自行车只能搭载一名十六周岁以下的未成年人，有公民对此提出审查建议。全国人大常委会法制工作委员会经审查认为，国务院《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》授权省、自治区、直辖市政府根据当地实际情况制定自行车载人的规定。行政法规虽然没有对制定电动自行车载人的规定作出明确授权，但是基于公民出行便利的需要，省级人大常委会以地方性法规形式作出探索性规定，与上位法规定的精神是一致的，应当予以支持。

　　四年来，备案审查工作不断加强和改进。2020年备案审查工作在开展主动审查和专项审查方面斐然有成。全年着重组织开展五个方面的专项审查和集中清理。尤其值得一提的是，在审查和清理民法典涉及法规、规章、司法解释及其他规范性文件中，发现需要修改或者废止的规范性文件共2850件，有关方面已经修改257件、废止449件。最高人民法院为贯彻实施民法典新制定7件司法解释。

　　2019年12月，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，这是全国人大常委会贯彻党中央决策部署在加强备案审查制度建设方面取得的重要成果。另外，据不完全统计，目前已有200多个设区的市、自治州人大常委会建立备案审查工作情况报告制度。广东省21个设区市和140多个县级人大常委会已经全部听取和审议备案审查工作情况报告，率先实现省、市、县全覆盖。

　　备案审查：从蛟龙沉潜到乘势搏浪

　　全国人大常委会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告显示：2020年全国人大常委会法制工作委员会共收到公民、组织提出的审查建议5146件，其中公民提出的有5144件。

　　对比全国人大常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告可知，十二届全国人大以来，共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件，其中2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件。

　　全国人大常委会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告里，这一项数据则为1229件。到2019年，全国人大常委会法制工作委员会未披露接收公民、组织提出的各类审查建议数量，但对公民、组织提出的138件审查建议给予审查研究，提出处理意见并向建议人作反馈。

　　用数据说话，讲审查故事。对比上述连年数据，数量悬殊可谓惊人。2020年收到审查建议总量创下历史新高，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰却并不吃惊，对他而言，这种数量的激增可谓水到渠成。他说：“这说明全国人大常委会作为法律的制定机关和宪法法律实施的监督机关，在开门立法、开门监督，推动人民群众依法表达利益诉求等方面发挥了积极作用，充分说明我国人民代表大会制度有效发挥集民意、聚民心、汇民智、解民忧的重要作用，是我国人民民主的生动体现。”

　　诚如梁鹰所言，备案审查制度，可谓最高国家权力机关为公民权利救济提供的屏障，也为公民表达利益诉求搭起桥梁。2017年，全国人大常委会依法行权有错必纠，全国人大常委会法制工作委员会积极回应公民集中提出的针对婚姻法司法解释（二）第二十四条的审查建议，推动最高人民法院修改婚姻法司法解释（二）第二十四条，2018年1月通过最高人民法院发布新司法解释，细化和完善夫妻共同债务的认定标准和举证责任分配，有关问题得到妥善解决。这一标志性案例依法保障妇女合法权益，激发社会各界广泛赞许，昔日低调做功、埋头发力的备案审查工作，自此逐渐褪去神秘面纱，实现历史性突破，从蛟龙沉潜到抖擞精神，跃入新航道，乘势再搏浪。

　　宪法监督安社稷，备案审查佑苍生。十三届人大以来，备案审查制度刚性格外凸显，不仅剑指更多“问题”法规、“带病”文件，而且日益彰显“法治大厦拱顶石”作用，合宪性审查稳妥推进，成为维护国家法制统一、维护党中央权威、维护中央政令畅通的重要手段。全国人大常委会连续四年听取审议备案审查工作报告，每年的报告均会发布一批备案审查案例，成功激活人民群众对立法监督的参与热情，自上而下的顶层设计与自下而上的民间呼吁形成越来越多良性有序互动，保障了人民群众合法权益，促进了社会公平正义。

　　梁鹰进一步表示，每一年收到的审查建议当中，或多或少都有一定数量涉及妇女权益保护或者性别平等问题。比如农村土地承包、农村集体经济组织成员权益分配涉及的外嫁女问题等，都会认真审查研究。“我们关注到有些是属于地方立法当中存在的一些问题，但可能需要通过完善上位法来解决，那么我们可能会作为立法建议转给相关的立法业务室研究。比如针对未成年人保护问题的一些审查建议，前不久在未成年人保护法、预防未成年人犯罪法修改和刑法修正案（十一）里都有体现。”

　　1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议对2020年备案审查工作情况报告进行了分组审议。全国人大常委会委员、全国人大常委会法制工作委员会副主任张勇认为，过去一年，备案审查范围进一步扩大，基本实现“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”，说明审查建议渠道通畅，备案审查制度的社会影响力不断增加。

　　备案审查，可以实现公民和各类社会组织有序参与法治建设。全国人大常委会委员朱明春表示，在法治中国建设中，备案审查具有不可替代的重要作用。张勇也认为，党中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，其中对备案审查工作提出新任务新要求，理应继续扎实推进。

　　对此，梁鹰表示，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室将深入研究全国人大常委会委员提出的意见建议，确保备案审查制度成为在人民代表大会制度框架内实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的重要方式。